近年来，我国科技事业迅猛发展，科研水平有了显著提升，对科研经费管理也提出了更高的要求。在科研经费管理改革的过程中，暴露出种种弊端，其中“报销繁”作为其中较为突出的问题之一，被予以高度重视。为此，国家先后颁布了一系列法规文件，将落实“放管服”、解决“报销繁”作为科研经费管理改革的一项重要举措，目的是使经费管理更加科学化，为科学事业的蓬勃发展提供有力保障。

 

科研经费管理政策及实施现状

 

   自2012年起，国家相继出台了《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（中发〔2012〕6号）《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发〔2016〕50号）、《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发〔2018〕25号）等一系列文件，明确要求科研机构要“进一步推进简政放权、放管结合、优化服务，改革和创新科研经费使用和管理方式，促进形成充满活力的科技管理和运行机制，以深化改革更好激发广大科研人员积极性”，并对科研经费管理如何落实“放管服”给出了明确的指导意见。

   然而在政策落地过程中，许多科研人员反映仍未摆脱“财务藩篱”。报销流程依旧繁琐，经费使用缺乏灵活性；财务审核条框众多，看不到“放管服”的影子。一些报销要求不符合科研活动规律，挫伤了科研人员积极性，阻碍了创新活力的释放。针对此问题，科技部、财政部在2018年联合下发了《科技部办公厅 财政部办公厅关于开展解决科研经费“报销繁”有关工作的通知》（国科办资〔2018〕122号），要求科研机构按照“放管服”有关政策精神，全面梳理内部管理制度，对不符合国家或主管部门科研经费管理要求的规定、流程，坚决予以废除，打通最后一公里“堵点”，“不要让科学家们疲于奔波在报销的路上”。因此，解决“报销繁”，把科研人员从繁杂的财务报销中解放出来，已成为目前科研经费管理的当务之急。

 

“报销繁”产生的主要原因

 

   第一，内部控制体系不完善或执行不到位，导致简化报销流程难。

   简化报销流程，即是要求简化审批手续，减少签字环节，缩短报销时间，而简化流程的前提，是单位内部要有一套完善的内控体系在有效运转并发挥作用。只有把科研活动中所有风险点都纳入内控管理，注重事前防范和过程控制，把各个业务环节的风险降低到可接受范围，才能从根本上减少报销环节的审批、签字程序。然而，由于单位内控管理不到位，把很多本该放在事前、事中管理的动作攒到付款环节一并操作，导致报销时需要证明的事情太多，财务人员不得不在报销环节上要求更多的签字、审批。以支付合同款为例，合同签订初期盖章环节把关不严，导致后期付款时质疑合同条款合理合规性，只能以增加审批环节，多人签字确认的方法控制风险的产生。实际上，这种行为并没有从根本上堵住业务管理的漏洞，不但使报销手续更加繁琐，而且使各级签字流于形式，起不到真正降低风险的作用。

   第二，职能部门职责划分不清，服务意识不强，导致报销流程不畅，效率不高。

   一方面，职能部门对一些业务活动的性质如何界定没有统一标准，部门间疏于沟通，涉及模糊地带就相互推诿，给科研人员造成很大困扰。例如科研业务中常见的购买流量包，合同中有产品采购清单，但发票内容却为“技术服务”，究竟属于物品采购还是服务采购，不同的界定结果会将业务划分至不同的归口管理部门，报销流程也不尽相同。现实情况常常是科研人员被“踢皮球”，为一个签字辗转几个部门，使一项原本简单的业务办起来历尽艰辛，困难重重。

   另一方面，在报销过程中，为保证业务真实性，实现管理目的，职能部门往往习惯将管理成本转嫁给科研人员，一味要求提供佐证材料，过度自我证明，忽视管理过程中的服务角色，使科研人员深陷财务囹圄，满意度大大降低。例如在差旅费报销中，由于协作单位解决住宿的缘故，使得报销原始凭证中没有住宿费发票。对于没有实行住宿费包干的单位而言，科研人员为了能够正常领取出差补助，被要求必须由协作单位出具提供住宿的证明，以佐证其出差行为的真实性，这一做法遭到许多科研人员的诟病。许多人因为嫌麻烦或是协作单位不配合，无奈选择放弃出差补助。

   第三，外部审查标准的不一致给报销管理造成不适，财务审核趋于保守，宁繁不简。

   科研经费在使用过程中，既要接受项目主管单位的定期检查，也要面对外界监管部门对单位主体的各类审查，因此财务报销流程的制定不仅要起到内部防范风险的作用，还要经得住各种外部审查的考验。然而在面对审计、巡视等各类检查时，由于政策参考依据不同，导致一些原本合理的经济行为被认定为不合理。例如在某项目的验收审计中，住宿费包干政策是不被认可的，住宿补助会被认定为“无发票依据的支出”，所涉及的金额全部被审减。另一种情形是，即使相同的政策法规，不同专家在理解程度和把握尺度上也存在差异，一些专家认为合理的报销事项，另一些专家却认为原始材料不充分，要求补充整改。审查标准的不统一导致财务部门对报销管理孰严孰松感到很困惑，长此以往，财务人员担心“出事”，不由自主“严格”审核，无形中给财务报销多上一道枷锁，加重了科研人员举证的负担。由此，外部审查反而对政策落地起到了阻碍作用，简化财务审核的步子不敢迈大。

   第四，科研人员一人分饰多种角色，财务报销缺少专人负责。

   在中办下发的〔2016〕50号文件中，明确要求项目承担单位要建立健全科研财务助理制度，协助科研人员做好经费管理工作。就目前情况看，这一制度在基层落实情况参差不齐，并未惠及所有人。是否有充足的科研经费去负担聘用人员的工资，是否有能力雇佣专人为团队服务（若退一步采用兼职模式，其专业性和熟练程度又会大打折扣），成为决定政策是否能够落地的关键。很多科研人员由于经费有限，不得不花费大量时间亲自从事财务报销，严重影响科研工作的开展。所谓术业有专攻，科研人员既不了解报销制度，也不熟悉审批流程，常常要反复修改才能符合规定，一方面增加了审核难度，降低审核效率，另一方面也给科研人员留下“报销繁”的印象。

   第五，信息化水平落后，给财务报销“平添烦恼”。

   受信息化程度制约，不少单位业务审批仍采用传统线下操作模式，原始凭证大多以纸质形式留存，无法实现信息共享。科研人员盖章靠“跑”，签字靠“找”，经常因为材料不齐被退回，“无功而返”成了家常便饭。一张报销单反复走流程，科研人员常抱怨“审批周期长，拖不起”“办事效率低下”，时间成本被无情消耗。

   此外，财务审核以人工方式为主，信息化嵌入少，导致审核标准化、统一化程度较低。例如，对某些特定制度或条款，不同的审核人员受个人理解程度的影响，执行效果存在偏差，给科研人员造成审核不规范、标准不统一的负面印象，导致其对财务审核结果产生质疑，进而否定职能部门的权威性，加重彼此矛盾，阻碍报销顺利进行。

   通过以上五方面分析可以看出，“报销繁”背后隐藏的实质原因，是单位内部缺乏现代化管理体制做支撑，不敢放，不会管，服务意识淡薄，导致无法更好的为科研事业保驾护航。中央已经明确指出，科研机构要按照科研活动规律和财政预算管理要求，完善管理政策，优化管理流程，改进管理方式，建立先进科学的管理体系，以适应科研活动实际需要。而外部监管部门的尺度标准是否统一，也会对管理体系的有效运转带来重要影响。因此，解决科研经费“报销繁”，绝不仅仅是简单去掉几个签字、少附一些凭证，而应从根本上完善单位内部体制，加强内控监管力度，增强服务意识，同时借助信息化手段，优化报销流程，提高科研人员获得感，让科研人员感受到被服务，把“管”和“服”做到位，才能真正“放”得开。

 

如何落实“放管服”，解决“报销繁” 

 

   一是“管”。结合单位自身情况，建立健全科学有效的内部控制体系，提高风险防控水平，实现经济活动全过程管理。

   “管”是为了更好的“放”，只有管得好、管到位，才能放得开、减得多。内部控制不只是财务部门的责任，也不能只体现在报销环节。一家单位若没有一套科学完备的内控体系，很难满足国家对科研经费管理的要求。因此，解决“报销繁”最根本的途径是要制定一套适应本单位经济活动特点的内控制度，由一把手亲自督导落实，将监督检查渗透至业务链上的每个环节。与此同时，还要充分发挥单位纪监审部门的作用，采用自查、抽调、公示等多种手段，加强事后监督，加大违规成本，对查出的问题从严惩戒，逐步培养科研人员的自律意识。在内部控制有效执行的情况下，管理部门各司其职，监管到位，环环相扣，不留死角，真正起到防范风险的作用，远好过一味在报销单上做文章。此外，在内部控制执行过程中，不但要做到全方位监管，还要识别重大风险，在合同管理、采购管理、资产管理、建设项目管理等重点领域，加大管控力度，消除隐患，为下一步简化报销流程，减轻报销压力打好基础，最大限度为科研人员打造宽松的报销环境。

   二是“放”。以诚信为出发点，简化报销流程，减少附件要求，做到“敢放、会放”。